Au-delà du G20: penser une nouvelle gestion politique des affaires du monde

Quelques semaines après le G20 de Pittsburgh, il est important de revenir sur la signification que porte cette instance en voie d’institutionnalisation pour la gouvernance mondiale. Dans un rapport du CAE de 2002 , Pascal Lamy et Zaki Laïdi définissaient la gouvernance mondiale comme « l’ensemble des processus par lesquels des règles collectives sont élaborées, décidées, légitimées, mises en oeuvre et contrôlées ». Si l’on parle de « gouvernance » et non de « gouvernement », c’est pour évoquer ce système de production de règles qui repose à la fois sur les organisations internationales, sur les Etats et sur d’autres acteurs mondiaux que sont les ONG ou les firmes multinationales, mais pas sur une légitimité représentative. En l’absence de peuple constitué au niveau mondial, on peut être tenté d’affirmer abruptement que toute idée de démocratie mondiale relève de l’aporie. Sans nier la complexité du débat, il semble illégitime de l’évacuer en refusant de se pencher sur la légitimité de la prise de décisions au niveau multilatéral. Cette légitimité, dont l’Assemblée générale des Nations Unies est dotée sur un plan intergouvernemental, n’est qu’une coquille vide lorsqu’elle n’est pas assortie de mécanismes de prise de décision efficaces. On ne peut donc faire l’impasse, au niveau global, pas plus qu’au niveau national, sur la dialectique existant entre légitimité et efficacité. L’émergence « spontanée » du G20, instance politique décisionnelle par excellence, invite à réexaminer les termes de ce débat qui, après avoir fait florès au début des années 2000, s’est trouvé quelque peu négligé, y compris par la gauche qui l’avait pourtant porté à l’origine.


1. Une émergence spontanée révélatrice d’un besoin de gouvernance politique

En 1975, le G7 avait été créé dans le but de coordonner les réponses macroéconomiques des pays industriels au choc pétrolier. D’une instance de gestion de crise ad hoc, il s’est ensuite mué en une sorte de directoire mondial des grandes économies, prenant position sur une vaste gamme de sujets et se considérant légitime pour confier des mandats aux institutions de Bretton Woods.

L’émergence du G20 semble suivre le même scénario. Au départ instance de coopération économique élargie, il a vu son rôle renforcé et très nettement politisé lors du sommet de Washington à la mi-novembre 2008, faisant suite au déclenchement de la crise financière.

Cette montée en puissance ne doit rien au hasard: elle est révélatrice du manque d’une instance politique de haut niveau, à même de définir des orientations fortes face à des défis pressants concernant l’ensemble du monde globalisé. En but depuis un certain temps à de fortes critiques concernant son manque de représentativité, le G8 ne semblait plus à même de jouer ce rôle; le G20 s’est donc imposé.


2. Le G20, un progrès par rapport au G8 mais une instance qui reste très imparfaite

Ne boudons pas notre plaisir: en termes de représentativité, le G20 constitue un progrès indéniable par rapport au G8, du fait de son ouverture aux grands pays émergents. Par ailleurs, que l’on juge ses conclusions audacieuses ou fades, elles ont eu le mérite de poser une parole politique en réponse à la crise financière et économique et de faire prévaloir le dialogue et la coopération sur la méfiance et les replis nationaux qui auraient pu voir le jour.

Il est clair toutefois que cette instance reste insatisfaisante à plusieurs égards. En termes de représentativité, elle n’offre aucun espace pour les pays dits les moins avancés qui, sans être à l’origine des grandes crises mondiales, en subissent pourtant les conséquences de plein fouet. Sa représentativité géographique reste également déséquilibrée, concernant l’Afrique en particulier. Ce faisant, le G20 risque de perpétuer la tradition d’une diplomatie de « club » qui a fait la preuve de son inadéquation au monde actuel et de marginaliser un peu plus ceux qui se trouvent déjà largement exclus de la gestion de la mondialisation.

Surtout, le rôle futur du G20 reste à définir. Lors du sommet de Pittsburgh, ses membres l’ont autoproclamé « enceinte principale pour le traitement des questions liées à la politique économique internationale ». Toutefois, ce G20 a aussi été l’occasion pour la France, les États-Unis et la Grande-Bretagne d’accuser ensemble l’Iran d’avoir développé secrètement un site dédié à l’enrichissement de l’uranium. Il a en outre été le théâtre de nombreuses déclarations politiques, tenant par exemple aux futures négociations de Copenhague. Ses finalités ne semblent donc pas étroitement circonscrites à la sphère économique et financière. Ses procédures ne sont pas davantage formalisées. Par ailleurs, nul ne sait vraiment à l’heure actuelle ce qui va advenir du G8 qui n’a pas été officiellement enterré. Pour le moment, il est question de tenir, en juin prochain au Canada, deux sommets parallèles du G8 et du G20, ce qui n’aurait pas franchement de sens. On voit mal de quelle légitimité pourrait aujourd’hui se prévaloir le G8.


3. Une architecture internationale en décalage par rapport aux grands problèmes planétaires

Il existe aujourd’hui un certain nombre de questions de dimension globale qui nécessitent une régulation à ce niveau. Appartiennent à cette catégorie la sécurité, la santé, l’environnement, l’économie, la monnaie, le commerce, la lutte contre la pauvreté et pour le développement, les transports et les mouvements de personnes, les droits de l’homme et ceux des travailleurs en particulier.

A la fin de la Seconde Guerre mondiale, nous sommes parvenus à bâtir l’ensemble impressionnant que constitue l’organisation des Nations Unies, ses agences et les institutions de Bretton Woods. Ces organisations ont fait grandement progresser l’empire de la régulation au niveau international, au détriment de la force, et ont offert un espace diplomatique à l’ensemble des États, en fonction de leur poids historique

Ce système, et ses institutions économiques en particulier, ont fait l’objet de vives critiques au tournant des années 2000, portant principalement sur son manque de légitimité. Ces mouvements ont suscité de nombreux commentaires sur le thème de l’émergence d’une société civile mondiale. Il est vrai que les organisations internationales existantes reposent sur une légitimité essentiellement technique. Par ailleurs, il existe de fait une prépondérance des organisations économiques que sont le FMI, la Banque mondiale et l’OMC, si bien que les préoccupations sociales et environnementales passent systématiquement au second plan.


4. Le besoin d’une implication politique renforcée des États

Ces critiques sont légitimes mais ceux qui les portent ne peuvent prétendre sérieusement à une légitimité supérieure. Quel que soit l’apport des mouvements associatifs à ces débats, ils ne peuvent se poser en représentants des peuples. En droit international, seuls les États sont habilités à engager leur population. De plus, le diagnostic actuel pousserait plutôt à un renforcement de la gouvernance politique des États. En effet, là où aucune régulation publique n’est instaurée se développent des systèmes de régulation privée informels qui émettent des prescriptions à l’égard des pouvoirs publiques (dans le domaine des normes comptables par exemple).

L’existence d’un organe politique à même d’assurer un dialogue entre les États et un pilotage global de l’action internationale paraît donc indispensable. Cette instance devrait être un lieu de recherche de consensus sur les grandes priorités, l’action opérationnelle demeurant du ressort des institutions multilatérales spécialisées. Un tel organe pourrait également avoir vocation à assurer un arbitrage politique des éventuels conflits survenant entre organisations internationales, à l’image de ce qu’est une procédure interministérielle au niveau national. Comme l’écrivent Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana dans leur rapport de 2002: « Dès lors que l’architecture institutionnelle internationale n’a pas le caractère d’un gouvernement mondial, la responsabilité de gouverner les organisations internationales incombe aux États membres qui les ont établies. Il en est ainsi même lorsque ces institutions sont dotées d’un statut d’indépendance opérationnelle, qui les protège d’une interférence dans leurs décisions quotidiennes, mais ne les exonère pas de leur responsabilité à l’égard de leurs mandants. »

Le G20 tel qu’il s’est affirmé au cours de ses précédents sommets aurait vocation à assumer un tel rôle mais cela nécessiterait probablement une institutionnalisation plus poussée et, surtout une modification de sa composition qui devrait avoir vocation à représenter l’ensemble des États. Pour ce faire, plusieurs possibilités sont envisageables, qui passent nécessairement par des regroupements d’États. On pourrait par exemple imaginer un panachage de membres permanents et de membres temporaires représentant des zones géographiques, à l’image du Conseil de sécurité des Nations Unies mais cette situation ne paraît pas équilibrée car elle entraîne une inégalité de fait entre membres permanents et membres temporaires. Une autre possibilité consisterait à autoriser les États à se regrouper en fonction de critères géographiques ou autres, en accordant un siège à partir par exemple d’une certaine proportion de la population mondiale, tout en plafonnant le nombre de sièges. En tous les cas, il semble indispensable de prévoir une représentation des pays les moins avancés qui ne peuvent être exclus de ce type d’enceintes. On pourrait également concevoir un fonctionnement pragmatique qui permette de convier, en fonction de l’ordre du jour, les pays les plus concernés par telle ou telle question. Une telle instance, appelons là « GX » aurait sans doute vocation à prendre ses décisions par consensus, au niveau des chefs d’État ou de gouvernement, en conservant la pratique d’une présidence tournante.

Parallèlement, la détermination des grandes orientations de l’action internationale nécessite également un pilotage politique sectoriel, qui pourrait être assuré par le GX en formation ministérielle, un fonctionnement finalement assez similaire à celui du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne. Quatre formations au moins paraissent indispensable: un groupe économique, un groupe social, un groupe environnemental et un groupe dédié aux questions de sécurité. On pourrait envisager que la composition de ces différents groupes diffère de celle du GX. Il pourrait s’agir ainsi d’une occasion pour tenter de faire aboutir la réforme du Conseil de sécurité des Nations Unies, en l’insérant dans un système de gouvernance plus vaste. L’existence de ce type d’organes politiques, qui auraient la possibilité de confier des mandats aux organisations internationales spécialisées, permettrait également sans doute une mise en cohérence des champs d’action dans lesquels œuvrent de nombreuses organisations. Le groupe économique pourrait par exemple avoir pour mission de coordonner les actions des institutions de Bretton Woods, mais aussi de l’OCDE, du comité de Bâle, du conseil de stabilité financière, de la BRI…

Un tel système aurait sans doute le mérite de l’efficacité. Tout comme le système des Nations Unies, il aurait aussi l’avantage de pérenniser un dialogue multilatéral sur tous les grands sujets, ce que la gauche ne peut qu’encourager. Il est toutefois impossible d’en rester là, sans poser la question de l’indispensable évolution démocratique de la gouvernance internationale.


5. Avancer dans le sens d’une coexistence des souverainetés nationales et de leur dépassement démocratique

Admettre que l’État demeure l’acteur prépondérant sur la scène internationale ne signifie pas qu’il ne faille pas avancer dans le sens d’une représentation directe des peuples au niveau mondial. Comme le font justement remarquer Pierre Jacquet, Laurence Tubiana et Jean Pisani-Ferry dans le rapport déjà cité, « le fait que le modèle du gouvernement représentatif ne s’applique pas en tant que tel à la gouvernance mondiale ne fait pas disparaître l’exigence démocratique. » Cette exigence s’exprime à un double niveau: en interne aux États tout d’abord, il est impéraif que les grandes questions de politique internationale soient soumises au débat démocratique. Même dans certaines grandes démocraties, celles-ci demeurent en effet trop souvent l’apanage de l’exécutif (ce qui est largement le cas en France). Au niveau externe, l’histoire ne nous fournit pas d’autre modèle que le système parlementaire pour assurer la représentation des peuples. Certes, l’idée d’un Parlement mondial apparaît aujourd’hui utopique. Compte tenu de l’ampleur des décisions qui ont vocation à être prises et exécutées au niveau mondial, une telle évolution apparaît néanmoins indispensable à terme. Là encore, l’exemple de l’Union européenne peut être riche d’enseignements. Dans un premier temps, on pourrait ainsi imaginer un Parlement rassemblant des membres des Parlements nationaux (selon une clé de répartition à définir) qui exercerait simplement des fonctions consultatives et de contrôle des organisations internationales (ce qui serait loin d’être un rôle purement cosmétique). Et à terme, pourquoi exclure une possible évolution vers une élection de ses membres au suffrage universel et le développement de véritables fonctions législatives ? Certes, bien peu d’États souverains seraient prêts à l’heure actuelle à accepter un tel scénario mais la situation était similaire au moment de la création du Parlement européen. Finalement, l’Union européenne est parvenue à établir un système institutionnel original qui assure à la fois la coexistence des souverainetés nationales (à travers le Conseil) et leur dépassement démocratique par l’affirmation du rôle du Parlement européen.

Un tel projet de démocratisation de la gouvernance mondiale mériterait d’être porté par l’ensemble des forces progressistes au niveau européen, et demain, au niveau mondial.


6. La question régionale

Dans la conception d’une architecture institutionnelle mondiale se pose la question de l’articulation entre le niveau régional et le niveau global. De plus en plus, le niveau régional s’avère l’échelon pertinent et légitime de prises de décision. Toutefois, les ensembles régionaux existant actuellement présentent une forte hétérogénéité. C’est pourquoi il n’a pas été jugé optimal de les retenir comme base de la représentation des États au niveau global. Même l’Union européenne, qui représente pourtant incontestablement l’ensemble régional le plus intégré, ne peut envisager pour l’heure une représentation unifiée dans un organe transversal comme le G20, dans la mesure où de nombreuses questions demeurent du ressort exclusif des souverainetés étatiques. En revanche, une représentation unifiée pourrait être tout à fait concevable dans l’enceinte d’un groupe sectoriel économique ou environnemental.

On voit également à quel point le modèle européen, malgré ses imperfections, peut s’avérer fécond pour penser le développement d’une gouvernance globale. Il réussit en effet la prouesse d’articuler trois sources de légitimité (expertise de la Commission, légitimité des États au Conseil et des peuples au Parlement) avec une efficacité impressionnante. L’Union européenne représente ainsi une source d’inspiration majeure pour les ensembles régionaux en formation dans le monde entier. De ce point de vue, la promotion de son modèle, tant au niveau régional que sur le plan international, pourrait faire partie plus explicitement de ses missions internationales.


7. Vers un fonctionnement des organisations internationales plus équilibré et plus efficace

En dépit des capacités d’adaptation des organisations internationales, un décalage s’est creusé entre la nature des problèmes à traiter et l’architecture institutionnelle : celle-ci ne reflète pas la hiérarchie des problèmes d’aujourd’hui. Par exemple, l’environnement est devenu un sujet de préoccupation et de négociation central, mais il ne bénéficie pas d’un support institutionnel à la mesure de son importance. La multiplication des accords multilatéraux sur l’environnement, de même que l’importance des négociations climatiques actuelles, imposent de transformer le PNUE en une véritable organisation mondiale de l’environnement qui dispose de l’expertise et des moyens de faciliter la prise de décision et d’assurer le suivi des accords passés. Il s’agit là d’une revendication française de longue date qui gagnerait à être portée plus vigoureusement.

Par ailleurs, les pouvoirs et les moyens des organisations existantes sont aujourd’hui extrêmement hétérogènes et consacrent une prééminence de fait des organisations économiques.

Un rééquilibrage s’impose donc qui devra passer par la définition d’un pouvoir de sanction en cas de non-respect des normes. Sur ce point, l’organe de règlements des différents de l’OMC fait bien sûr figure d’exemple emblématique car il symbolise l’affirmation d’un pouvoir arbitral régi par les principes du droit international et opposable à tous les États, même les plus puissants. Son mode de fonctionnement est toutefois très spécifique et probablement non transposable dans d’autres champs. Il consiste en effet à permettre à l’État lésé de se faire justice lui-même en mettant en place des rétorsions commerciales. Néanmoins, la définition de ce type d’organes juridictionnels mérite une étude approfondie. Une autre possibilité consisterait à confier le règlement des conflits à une instance politique que pourraient incarner les groupes sectoriels dont il a été question plus haut. Notre préférence va toutefois à un système de type juridictionnel indépendant, capable de s’émanciper des pressions politiques.

La question se pose également du point de vue des conflits pouvant exister entre plusieurs régimes de normes, on pense bien sûr aux incompatibilités entre les règles du commerce international et les normes sociales ou environnementales. Il n’existe pas à l’heure actuelle de mécanisme permettant de résoudre ce type de conflits et de ce fait, c’est le plus souvent la prééminence des normes commerciales qui s’impose. Là encore, deux solutions peuvent être envisagées:
- une solution juridictionnelle, via par exemple une sorte de « tribunal de conflits ». On voit mal toutefois comment un panel d’experts du droit international pourrait décider de faire prévaloir tel ou tel type de normes en l’absence d’une hiérarchie explicite entre celles-ci;
- une solution politique (que l’on retiendra) qui consiste à faire trancher ces conflits par une instance politique transversale (le G20 ou le GX) seule à même de résoudre ce type de conflits de légitimité. Bien sûr, il faudrait définir une procédure encadrée, permettant à chaque organisation de présenter ses arguments, et un mécanisme de vote majoritaire.



Ces quelques propositions, qui pourront sans doute paraître techniques, n’ont aucunement la prétention de livrer un système clés en main mais simplement de mettre sur la table des questions étrangement occultées, mais qui revêtent une importance colossale pour le monde de demain. Il s’agit, pour le parti socialiste, et pour les forces progressistes en général, de réfléchir sur ce que pourrait être l’architecture d’« une efficacité de gauche » au niveau mondial.

La philosophie sociale-démocrate consiste à accepter les pas en avant, aussi limités soient-ils, qui permettent d’avancer dans le sens que nous souhaitons: des décisions plus efficaces, plus légitimes, plus équilibrées et mieux respectées. En ce sens, le G20 est une avancée. Toutefois, il reste beaucoup de choses à inventer pour parvenir à un système international plus équilibré et plus démocratique. Tout en reconnaissant la prépondérance et la légitimité des États, nous avons le devoir de faire preuve d’imagination pour dessiner, en nous aidant de notre expérience européenne, ce que pourrait être demain une démocratie mondiale.

La période actuelle est particulièrement propice à une redéfinition de l’architecture multilatérale. La nouvelle administration américaine semble en effet prête à adopter une approche multilatérale plus systématique et moins «à la carte » et à œuvrer pour l’instauration d’un climat de confiance et de coopération entre les États. Nous avons donc le devoir de réfléchir dès maintenant à des modes de régulation politique aussi démocratiques que possible, dans le but d’instaurer une coopération pérenne et préventive qui ne se contente pas de réagir, dans le court terme, aux situations de crise.

2 commentaires à “Au-delà du G20: penser une nouvelle gestion politique des affaires du monde”

  1. Margot ARNAUD dit :

    Une brillante architecture qui se construit largement hors contexte. Il me semble que si l’on prône une “efficacité de gauche”, il est important de commencer par un constat. Selon Keynes (négociateur britannique de Bretton Woods), le plus grand succès de la conférence résidait dans la possibilité donnée aux Etats de restreindre la circulation des capitaux. Depuis une trentaine d’années, la liberté de circulation des capitaux équivaut à un “droit de vote” accordé aux investisseurs. Au dessus des parlements nationaux ou supra nationaux, il existe un “parlement virtuel” des investisseurs capable de voter contre les décisions qui ne bénéficient pas aux cercles restreints des puissances du secteur privé. La libre circulation des capitaux apparaît comme un droit fondamental primant sur les droits pourtant garantis par la Déclaration universelle des droits de l’homme: santé, éducation, emploi décent… Dans cette optique, affirmer que les critiques concernant une implication renforcée des Etats manqueraient de légitimité parce que émanant d’associations non habilités à se poser comme représentantes des peuples me semble tomber à côté de l’essentiel.

    • Sandra Colinon dit :

      Il s’agit bien là d’un problème de fond. Mais justement, seuls les Etats disposent du pouvoir et de la légitimité pour adopter des régulations ou d’éventuelles taxations susceptibles d’encadrer ces flux financiers. Ma démarche consistait donc à prendre le problème plus en amont: comment faire en sorte que de telles décisions, de nature politique, puissent être prises de manière légitime au niveau mondial ? Cela implique à mon avis la mise en place de nouvelles enceintes mais aussi une représentation directe des peuples au niveau mondial. Le rôle des associations est évidemment incontournable: ce sont des acteurs essentiels de toute démocratie. Toutefois, leur dynamisme salutaire risque de s’essouffler si les propositions qu’elles portent ne sont pas reprises à un niveau politique. Ne le pensez-vous pas ?

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